У зв’язку з ліквідацією податкової міліції та утворенням Бюро економічної безпеки (БЕБ), яке фактично не є правонаступником першої, виникають деякі проблеми. Для потерпілих, у яких були безпідставно закриті кримінальні провадження в податковій міліції, наступна правова позиція Верховного Суду буде корисною задля відновлення досудового розслідування БЕБ.
Правова позиція, викладена в Постанові Великої Палати Верховного Суду по справі № 9901/348/19 від 08 грудня 2021 року:
Відповідно до частини першої статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов’язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов’язкові для особи, яку він замінив.
Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов’язків одного суб’єкта права іншому. При цьому обов’язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов’язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов’язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постановах від 13 березня 2019 року (справа № 524/4478/17) та від 20 лютого 2019 року (справа № 826/16659/15).
Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб’єкта владних повноважень (суб’єкта публічної адміністрації) іншому або внаслідок припинення первісного суб’єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 12 червня 2018 року у справі № 2а-23895/09/1270.
У такому разі також відбувається вибуття суб’єкта владних повноважень із публічних правовідносин.
Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов’язків, що відбувається із суб’єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.
При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.
Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво – це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб’єкта владних повноважень (суб’єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб’єкта владних повноважень, припинення первісного суб’єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.
Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво – це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами)) сторони чи третьої особи іншим суб’єктом, коли права та обов’язки суб’єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб’єкта владних повноважень, а також можливість суб’єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.
При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.
У разі ж відсутності правонаступників суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб’єкта владних повноважень, не пов’язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другого відповідача суд залучає іншого суб’єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.
Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб’єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб’єктом владних повноважень.
Згідно з пунктом 51 рішення Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ, Суд) від 13 січня 2011 року у справі «Чуйкіна проти України» (Chuykina v. Ukraine) (заява № 28924/04) ліквідація державної установи без правонаступництва не може звільнити державу від необхідності виконання рішення щодо ліквідованого органу. У цій справі Суд також зазначив, що «інший висновок дозволить державі використовувати такий підхід, щоб уникати сплати боргів своїх органів, особливо беручи до уваги те, що потреби, які змінюються, змушують державу часто змінювати свою організаційну структуру, включаючи формування нових органів та ліквідацію старих».
Повторюючись, зазначимо, що з відповіді представника Офісу Генерального прокурора видно, що ані положеннями законів № 113-IX, № 1697-VII, ані інших нормативно-правових актів не визначено орган, який можна було б вважати правонаступником КДКП у спірних відносинах з питань добору кандидатів на посаду прокурора. З огляду на законодавчі зміни на той час не було органу, який би після скасування судом Спірного рішення міг би прийняти щодо позивача рішення про зарахування або відмову в зарахуванні його до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів за процедурою, яка діяла на час виникнення спірних відносин (до внесення Законом № 113-ІХ змін до порядку добору). У відповіді наголошено, що оскільки Генеральний прокурор не наділений повноваженнями щодо прийняття рішень про проходження добору кандидатом, бо не може відповідати за рішення, прийняте самостійним (незалежним) органом (КДКП) в межах виключних повноважень, наданих йому законом, то він є неналежним відповідачем у цій справі.
Законом № 113-ІХ делеговано Генеральному прокурору право створювати органи для забезпечення здійснення добору на посади прокурорів. На виконання зазначених законодавчих положень наказами Генерального прокурора від 30 квітня 2021 року № 137, 138, від 20 серпня 2021 року № 269-274 створено першу-восьму кадрові комісії з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних).
Законом № 113-ІХ, порядками № 11 та № 233 не передбачено повноважень Генерального прокурора стосовно прийняття, перегляду, оскарження рішень кадрової комісії або втручання у її діяльність в будь-який інший спосіб. Відповідно до пункту 20 Порядку № 11 рішення про допуск чи відмову в допуску до участі в доборі на посаду прокурора приймається кадровою комісією з добору на посади прокурорів.
З огляду на наведені законодавчі положення суд першої інстанції, здійснюючи процесуальне правонаступництво у справі, слушно послався на рішення ЄСПЛ у справі «Чуйкіна проти України» (Chuykina v. Ukraine) (заява № 28924/04), в якому констатовано, що ліквідація державної установи без правонаступництва не може звільнити державу від необхідності виконання рішення щодо ліквідованого органу, проте мав би з’ясувати обсяг компетенції Генерального прокурора щодо ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. Але суд обмежився лише констатацією факту, що на час розгляду цієї справи відповідна кадрова комісія не була створена, а обов’язок створення такої покладено на Генерального прокурора, а отже, останній і є належним відповідачем у справі.
В аспекті наведеного вище таке рішення суду не є законним і тому підлягає зміні.
Посилання на документ в Реєстрі: https://reyestr.court.gov.ua/Review/102051077